以下は、APCのウエッブに掲載されたデイビッド・ソウターさんがインターネット・ガバナンス・フォーラム(IGF)のプレイベントで行なった基調講演の翻訳です。IGFは国連が主催するインターネットのガバナンスについての国際会議です。今年は12月にポーランドで、オンラインとリアルの会合の併用で実施されます。国連はインターネットのガバナンス組織ではありませんが、インターネットのガバナンスにも大きな影響をもちます。JCA-NETでは、11月のセミナーでインターネットのガバナスをテーマとして取り上げます。
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デジタル社会の内側。インターネットガバナンス8つの課題

デイビッド・ソウター

発行日:2021年11月2日
ページ最終更新日:2021年11月2日
インターネット・ガバナンス・フォーラム(IGF)では、オンラインでの予備セッションが始まっています。今週のブログは、11月1日にその「予備・エンゲージメントフェーズ」が正式に開始された際に行った基調講演の内容です。

8つの課題の紹介

IGFでは、ドメインネームシステムのような技術的なテーマや、アクセスやサイバーセキュリティのような一般的なテーマなど、特定のテーマに集中することが多いです。今日、私が提起する8つの課題は、インターネット全体に影響を与えるより基本的な問題であり、デジタルガバナンスや社会全般のガバナンスのより広い枠組みの中でのインターネットの位置づけを示すものです。その前に、ちょっとした疑問を投げかけてみましょう。

そもそもインターネットとは何なのか。

インターネットとは、ルールやプロトコル、ソフトウェアやハードウェアなどの技術的な現象なのでしょうか。それとも、社会的、経済的、文化的な現象であり、サービスやそれを運営する企業、利用する人々によって定義されるものなのでしょうか。

この問いかけは、その答えがガバナンスについての考え方に大きく影響するからです。

この分野の本や講義のほとんどは、プロトコルやドメインネームシステム、図解としてよく使われるレイヤーモデルなど、技術の話から始まります。

技術が重要なのは言うまでもありませんが、実際に多くの人々や関係者にとって重要なのは、つまり彼らにとってインターネットを定義するものは、彼らや彼らの社会、経済、文化、平等や権利、政治や環境、私たちの生き方や関心事などに与える影響です。

インターネットを主に技術的な現象として考えると、よく言われるように技術的な「ソリューション」を探したくなり、社会の利益よりも技術のニーズを優先してしまいます。一方、インターネットを社会的な現象として考えた場合、人間関係や主流のガバナンスへの影響を優先させることになります。少なくとも、両方からスタートする必要があります。

「狭い」ガバナンスと「広い」ガバナンス

これは新しいジレンマではありません。20年前に、私たちはインターネットのガバナンスについて「狭い」と「広い」という言葉について語っていました。この言葉は今では懐かしいものですが、重要な二項対立を表しています。

  • インターネットそのものに関わるガバナンス(狭義)
  • インターネットがもたらす影響に関わるガバナンス(広義)つまり「広い視点」

世界サミッは何を言ったのか

これは、IGFを誕生させた世界サミットにまで遡ることができると思います。

ここで合意されたIGの「作業定義」は以下の通りです。

インターネットガバナンスとは、政府、民間企業、市民社会が、それぞれの役割において、インターネットの進化と利用を形作る共通の原則、規範、ルール、意思決定手順、プログラムを策定し、適用することである。

これは主に技術的なこと、つまりインターネット、ルール、規範、意思決定プロセスの開発と適用に関するものです。ここでの「使用」という言葉は、基本的にこれらに依存しています。

これは、サミットのジュネーブ宣言の冒頭で述べられている、次のような内容と対照的です。

人々を中心とした、包括的で開発志向の情報社会。ここでは、誰もが情報と知識を創造し、アクセスし、利用し、共有することができ、個人、コミュニティ、人々が、持続可能な開発を促進し、生活の質を向上させるために、その可能性を最大限に発揮することができる。

これは、インターネットがどのように機能するかということよりも、エンパワーメント、持続可能な開発、人権など、インターネットがもたらす成果を重視したものです。それは、それらを念頭に置いて情報社会を形成し、インターネットを統治することなのです。

インターネットの進化

インターネットを技術的な観点からではなく、社会的な観点から考えることにはどのような意味があるのでしょうか。

今日のインターネットガバナンスとその課題についての私の見解は、インターネットの性質の変化に基づいています。

インターネットの進化に伴い、公共政策の目標がより重要になってきています。インターネットはこれまで周辺に位置していましたが、今では社会に大きな影響を与えており、その多くは予想外のものです。このような影響は、インターネット以外の既存のガバナンス・メカニズムが適応するには、あまりにも速いスピードで発生します。

今日のインターネット・ガバナンスにおける多くの課題は、この点と、オンライン・サービスや権力構造の進化に起因しています。特に、3つの課題があります。

  • 第一に、インターネットの重要性が高まるにつれ、技術的な影響と社会的な影響の間のインターフェースがますます重要になっています。より多くの人々がオンラインで生活し、より多くのことがオンラインで行われているため、デジタル環境の影響力はより大きく、機会とリスクもより大きくなっています。
  • 第二に、インターネットの商業化と高度な市場支配力を持つ支配的企業の出現により、インターネットの発展と影響に関する多くの決定が支配的企業によってなされるようになった。
  • 第三に、国際的な政策決定の場が増えたことで、特に資源の乏しい小国やステークホルダーにとって、ガバナンスへの参加が難しくなっている。

ガバナンスの仕組みが効果的であるためには、その仕組みが支配するものとともに進化する必要があります。今日、世界で最も重要なコミュニケーション・プラットフォームに必要なガバナンス体制は、かつてのインターネットに適したものとは明らかに異なり、その起源よりも結果を重視する必要があります。

今年のIGFの重点分野

より広範な社会、経済、文化的テーマを重視する姿勢は、今年のIGFのフォーカスエリアにも反映されています。これらはすべて、インターネットが社会に与える影響や、インターネットとテクノロジーの接点を主なテーマとしています。

これらの分野には、ユニバーサルアクセスや新たな規制など、政府による政策介入が必要なもの、環境の持続可能性やサイバーセキュリティなどの企業によるもの、インクルージョンや人権などの市民社会によるものがあります。これらの分野には、すべてのステークホルダーが関与する必要があります。

公共政策が新技術の機会とリスクに対応し、技術者が公共政策のニーズに対応するような、横断的な関与が必要です。

これらは、国レベルでも国際レベルでも関連性があります。

そして、新しいサービス、新しいやり方、新しい影響(望ましいもの、望ましくないもの)、新しい外部性など、状況の変化に応じて時間とともに変化していきます。

未来に向けた8つの課題

これらが現在の課題であるとすれば、私はそれらを、インターネットとガバナンスに影響を与える根本的な変化という、より広い文脈の中に位置づけたいと思います。

これらの8つの課題は、それぞれ、これまでインターネットガバナンスにかけてきたパラメータを再考する必要があるように思います。

1. インターネットのスピードと性質の変化

第一に、今日のインターネットは、以前よりも単純に大きく、多様になっています。サービスの範囲ははるかに広く、継続的に拡大しています。ネットワークやデバイスの容量、モビリティ、モノのインターネット、クラウドコンピューティングなどが大幅に増加したことで、インターネットは大きく変化しました。これらはすべて継続し、加速しています。

ガバナンスの仕組みは、必ずしも拡張可能なものではありません。インターネットの規模が小さく複雑でなかった頃に有効だった統治方法は、規模が大きく複雑になった今では十分ではありません。

ガバナンスの方法を変えることに抵抗があることに、私はしばしば驚かされます。インターネットは、まず通信分野のガバナンスとビジネスモデルを根本的に破壊しました。 その結果、他の分野でもモデルの全面的な変革が求められるようになりました。この破壊の論理は、インターネット自身のガバナンスの仕組みにも当てはまります。

2. デジタル化の一環としてのインターネット

これに関連して、デジタル環境の性質も変化しています。

インターネットは、もはやこの分野の最先端ではありません。最も重要な技術的進歩、つまり現在のデジタルガバナンスにとって最も重要な問題は、通信媒体としてのインターネットではなく、データ管理、機械学習と人工知能、アルゴリズムによる意思決定、ロボットと自律走行車、バーチャルリアリティ、量子コンピューティングなど、他のデジタル開発にあります。

インターネットガバナンスは、このような新しいデジタル現象を統治するための適切なモデルを提供していません。そのため、例えばAIの倫理についての議論が盛んに行われているのです。

3. デジタルパワーの集中

3つ目の問題は、オンライン上の権力の集中についてです。

技術決定論者たちは、インターネットのパケットスイッチ技術とプロトコルに内在する分散力を強調します。インターネット上の権力は、エンドユーザーにあり、中央は存在しないと言われがちです。

しかし、経済の論理は技術とは異なります。ネットワークは、ユーザー数を最大化し、範囲と規模の経済を実現し、データを活用して消費者と自社の価値を最大化できる大企業に強力な優位性を与える。

その結果、ネット上の権力は、世界的な規模を持つ少数の大企業に集中し、大多数の政府の制止を受けずに効果的に行動できるようになったのである。これらの企業は、今日のインターネットガバナンスにおいて最も強力なアクターとなっており、その決定は明らかにマルチステークホルダー主義の原則に従うものではありません。

4. デジタル地政学(および環境)

同時に、世界の地政学にも変化が見られます。これには3つあります。

まず、先ほど挙げた圧倒的なオンラインビジネスは、ほとんどが2つの国に存在しています。20年前、多くの国ではインターネットはアメリカに支配されていると恐れられていました。今では中国も同様に重要で、いくつかの新しいデジタル技術をリードしています。

中国と米国は、70の最も大きなデジタルプラットフォームの時価総額の90%を占めています。アフリカとラテンアメリカはわずか1%です。

私たちは、デジタル地政学の変化が何を意味するのかを考えなければなりません。それは、テクノロジーの管理だけでなく、人権などの分野においても同様です。また、インターネット・ガバナンスの普遍性や単一性への影響についても考えなければなりませんが、それが維持されることはどれほど現実的なのでしょうか。

第二に、インターネットが発展した30年の間に、世界は以前よりもはるかに分断されてしまいました。かなりの程度、権威主義的なナショナリズムがリベラルな国際主義に取って代わりました。

国連事務総長が重要視しているデジタル協力の実現は難しくなっています。これは、サイバーセキュリティなどの分野では非常に重要なことです。各国政府は、政治的・経済的利益のために互いのインターネット環境に干渉する能力を高め、またその傾向を強めています。

そして、国際的なガバナンスが直面する最大の課題は、気候変動です。他のすべてのものと同様に、インターネットガバナンスは、気候変動によって再定義される状況の中で進化していくことになります。気候変動を緩和するための措置の成功または失敗(少なくとも今週と来週)、そして失敗の可能性に続く紛争によって進化していくことになります。

5. デジタルの未来を形作る

先ほど、18年前の世界サミットの冒頭文に触れましたが、それは「人々を中心とした、包括的で開発志向の情報社会」を求めるものでした。

これは、テクノロジーが私たちのために未来を形作るのではなく、私たちが持っている他の目標と連動する形でデジタルの未来を形作ることを意味しています。

私はこれまでの研究で、この目標を次の3つの意味で捉えてきました。

  • 私たちが大切にしているものを守る
  • 私たちが望むものを促進する
  • 恐れていることを防ぐ。

これらの意味するところについては、意見の相違があるでしょう。しかし、この目標を達成するためには、国際社会が合意している他の目標と整合性のあるガバナンスが必要です。具体的には、国際的な人権体制、持続可能な開発アジェンダ、気候変動を食い止める必要性などが挙げられます。

6. 規制の未来

6つ目のポイントは、これに続くものです。

インターネットコミュニティや企業は、規制を避け、他の経済分野で一般的に適用されている「予防原則」とは異なる、「許可なき革新」と呼ばれるものを求めてきました。

これは、他の経済分野で一般的に適用されている「予防原則」とは異なります。これは、化学や医薬品などの産業や、遺伝学などの新技術では当たり前のことです。環境監査の基本であり、COVIDワクチンの信頼性を高めるための基本でもあります。

マーク・ザッカーバーグがFacebookに「早く動いて、壊してしまえ」と呼びかけたときに彼が考えていたことがもたらすリスク関して、政府だけでなく一般の人々の間でも懸念が高まっています。

  • その背景には、データのプライバシーを管理するルールがないことを企業が悪用してきたことなどの経験があります。
  • また、人工知能やアルゴリズムによる意思決定が社会に与える潜在的な影響に対する懸念もあります。

このような懸念は、これまで無許可で行われてきたイノベーションと予防原則との関係を再考する必要があるでしょう。フェイスブック以外では、「メタバース」は規制されないほうがいいと考える人はほとんどいない。

7. マルチラテラリズムとマルチステークホルダー主義

マルチステークホルダー主義は、インターネットの黎明期から、その統治方法の重要な部分を占めてきました。しかし、今回のサミットで示されたマルチステークホルダー主義のモデルは、使い古された感があります。

第一に、標準的なステークホルダーの分類は、十分に細分化されているとは言えません。

  • 通信を管理する政府部門と、通信を利用して公共サービスを提供する部門では、大きな違いがあります。
  • インターネットを提供する企業とそれを利用する企業の間には、大きな違いがあります。
  • 異なる利害、異なるリソース、異なる能力を持った異なるグループのユーザー間で、また、まだインターネットを利用していないが、インターネットが社会を変えることで生活に影響を受けている人々の間にも大きな違いがあります。

インターネットの意思決定における代表者は、インターネットの内部に偏っており、インターネットの需要側よりも供給側に偏っています。

第二に、ステークホルダー自体が変化し、そのリソースも変化しています。グローバル企業は、結果に影響を与えるために巨額の資金を投じることができます。多くの決定は、役員室で、あるいは企業と政府の間の交渉を通じて行われます。

また、インターネット自体も変化しています。多くの問題は、マルチラテラルとマルチステークホルダーの両方の関与を必要とします。国連事務総長は、技術者やコミュニケーションの専門家だけでなく、経済学者や社会科学者もテーブルに着くようにするなど、ガバナンスは多部門、多分野にわたるべきだと強調しています。

8. 意思決定への参加

最後に、これに関連して、公平で包括的な国際ガバナンスという課題があります。

20年前、私は途上国の国際通信への参加に関するレポートを書いたことがあります。

北半球の国々は、会議に出席し、イニシアチブを計画し、取引を行い、結果に影響を与えるために、資金、人材、資源を投入することができました。しかし、南側のほとんどの国はそれができませんでした。その結果、南の開発途上国の利益ではなく、北の富裕国の利益を反映した決定がなされた。技術標準は、資源の乏しい国ではなく、高所得の国で可能なことを基準に設定されていたため、この影響を受けていました。

この状況は今も変わっておらず、意思決定の場が増えたことでさらに悪化しています。インターネット・ガバナンスは、現在力を持たない人々をより包括的に取り込むことができるのでしょうか。もしそうなら、どのようにすればよいのでしょうか。

最後に

以上が、私が考える今後のインターネット・ガバナンスの8つの課題です。この課題は、IGFを誕生させた世界サミットの主要な目標である「人々を中心とした、包括的で開発志向の情報社会をいかに実現するか」、つまり、今の言葉で言うと「デジタル社会をいかに形成するか」に関わるものであり、最も基本的な課題であることを最後に繰り返します。

これは簡単なことではありませんし、広範で包括的な対話を必要とします。IGFは、世界的にも、国内的にも、特にふさわしいものです。今年のハイブリッドなグローバルイベントがこのアジェンダを推進することを期待しています。
2021年IGF公式サイト

David SouterはAPCに毎週コラムを書いており、情報社会、開発、権利についてさまざまな側面から考察しています。このコラムでは、APCとそのメンバーが関心を寄せる多くの問題を新たな視点で取り上げ、議論を喚起することを目的としています。その内容は、インターネットガバナンスと持続可能な開発、人権と環境、政策、実践、個人やコミュニティによるICTの利用などです。David Souterの詳細はこちら

出典:Inside the Digital Society: Eight challenges for internet governance By David Souter