はじめに

　昨年11月28日に人権擁護推進審議会（以下、「審議会」）から「救済制度の在り方に関する中間取りまとめ」（以下、「中間取りまとめ」）が公表された。日本における「被害者救済施策の充実の必要性を痛感し」、「組織体制面の整備も含めた抜本的な改革」を内容とする中間取りまとめが公表されたことには、意義がある。問題は、上記「充実の必要性」をどのように認識し、それにもとづき、どのような「抜本的な改革」が提示されているかである。
人権フォーラム２１は、「中間取りまとめ」の公表に先立って昨年11月10日に、人権救済制度を含む日本の人権政策のありかた全般について、「人権政策提言」を公表した。また、昨年12月1日に検討会を、12月15日にはシンポジウム「人権擁護推進審議会中間答申をどう考えるか」を開催し、人権ＮＧＯ関係者、弁護士、ジャーナリストなど多様な人びとによって、「中間取りまとめ」を多角的に分析した。
　以下に、われわれの人権政策提言の内容に則し、多様な人びとによる分析の成果も踏まえ、「中間取りまとめ」に対するわれわれの見解を明らかにする。

１．審議会の運営について

審議会自体を全面公開し、また審議経過をすべて文書と法務省のホームページで情報公開し、審議会の公開性と透明性を確保すべきである。 また、審議会は市民が意見表明する機会を一層実質化し、市民の意見を審議の中でいかに反映したかを情報公開すべきである。

(1)審議会の公開
　人権救済は日本社会で生活するすべての市民にかかわる問題であり、市民は審議会の成り行きを知り、これに意見を述べる権利がある。市民のこの権利を実質化するため、審議会は会議自体を全面公開し、会議で配布される文書はすべて情報公開し、審議録も現行のような抄録でなく発言者名を明記する全発言記録とすべきである。審議会関連の文書は印刷物としてすべて公開し、同時に法務省のホームページに掲載することで、審議会の公開性と透明性を確保すべきである。

(2)審議会への市民の意見表明
　人権救済制度の設計にあたって、多様な市民が意見表明できる機会を確保すべきである。このため、審議会は市民からパブリック・コメントを求める機会を増やし、また公聴会を開催する地域と回数を一層充実させる必要がある。審議会は各種の人権ＮＧＯからヒアリングを実施した。しかし、１団体３０分と限られたものだったため、人権侵害・差別を受けてきた当事者は、その心情を十分に伝えることができなかった。審議会は、人権侵害・差別を受けている者の生活現場に赴き、当事者の生の声に耳を傾けるべきである。

(3)市民による意見表明の反映方法に関する情報公開
　審議会は、パブリック・コメント、公聴会、現地調査等によって市民から受け止めたさまざまな意見を審議の中でいかに反映したかについても情報公開し、市民に報告すべきである。

２．「中間取りまとめ」の総論的問題点

「中間取りまとめ」には制度設計の基本理念がみられない。人権救済制度の設計や人権政策全般の策定にあたっては、人権フォーラム２１が提唱する「国家裁量型人権ビジョン」から「共生社会型人権ビジョン」への転換を基本理念とし、「総合性」、「当事者性」、「地域性」という人権政策三原則を指導原理とすべきである。

(1)基本理念の不在・・・「共生社会型人権ビジョン」を基本理念に
　「中間取りまとめ」の「はじめに」において、「『人権の世紀』と呼ばれる２１世紀にふさわしい人権救済制度の在り方を示すことが求められている」とあるにもかかわらず、制度設計のための基本理念はまったく示されていない。日本国憲法の基本原理である国民主権にすら触れられていない。人権フォーラム２１は、「人権」をこれまでの国家裁量により上から認められるもの（「国家裁量型人権ビジョン」）としてでなく、共に生きる人々の合意形成と参加を通しての社会建設のルール（「共生社会型人権ビジョン」）としてとらえてきた。審議会は人権救済制度設計の基本理念として「共生社会型人権ビジョン」を採用すべきである。審議会には、まず主体的な人権ビジョンを確立し、これにもとづき人権救済制度の審議にあたることが強く求められている。

(2)人権政策の指導原理としての人権政策三原則
　「共生社会型人権ビジョン」を基本理念とし、人権救済制度を設計するにあたり、以下の人権政策三原則を指導原理とすべきである。

�@総合性・・・省庁の縦割り行政の弊害を排した人権侵害・差別事案への総合的取り組み
�A当事者性・・当事者自らによる事案解決に対する適切な支援
�B地域性・・・地域において人権侵害・差別事案を自ら解決する取り組みの支援

３．人権侵害類型の問題点

「中間取りまとめ」における人権侵害の４類型は、異質なものの列挙であり、妥当でない。

　中間答申は人権侵害類型として、「差別」、「虐待」、「公権力による人権侵害」、「メディアによる人権侵害」の４類型を提示し、類型別に救済の措置と手法を列挙する（第４−１）。しかし、「差別」と「虐待」は人権侵害事象の現れ方であり、他方「公権力」と「メディア」は人権侵害主体である。この類型化は、タイ・ヒラメとリンゴ・ミカンの並列のように、異質なものの列挙であり、妥当でない。

４．法務省の人権擁護機関の評価

「中間取りまとめ」は、法務省の人権擁護機関は、人権侵害の救済に一定の役割を果たしているというが、実際にはこれらは実効的に機能していない。

　法務省による人権擁護行政およびこれを補完する人権擁護委員制度は、残念ながら、実効的に機能しているとは言い難い。その大きな原因は、人権侵害・差別を受けた当事者から、人権相談や人権救済に関しほとんど信頼されていないことにある。1993年に総務庁（当時）が実施した『平成５年度同和地区実態把握等調査−−−生活実態調査報告書』(41-45頁)によれば、人権侵害を受けた同和地区の人びとの対応は、「黙って我慢した」が46.6%、「相手に抗議した」が20.2%、「身近な人に相談した」が22.4%で、「法務局または人権擁護委員に相談した」は0.6%にすぎなかった。

５．新たな人権法体系の整備

「中間取りまとめ」は「積極的救済」が対象とする人権侵害について具体的には言及していない。しかし、この範囲を明確化するため、是非とも人権法体系を新たに整備する必要がある。 また、差別禁止事由と差別禁止分野を特定する差別禁止法の制定が緊急の課題である。

(1)人権法体系の整備
　「中間取りまとめ」は、「積極的救済の対象とする人権侵害」について、「対象となる差別や虐待の範囲をできるだけ明確に定める必要がある」としている。しかし、その具体的方法は示されていない。新たな人権救済機関に強制的な調査権限や執行権限を付与する際には、「積極的救済」の対象とされる人権侵害・差別等の範囲を明確にするため、新たに人権法体系を整備する必要がある。「法の適正手続きの確保」及び「新たな人権救済機関の権利濫用の防止」の観点からも、この整備は不可欠である。

(2)差別禁止法の制定
　人権法体系の整備にあっては、差別禁止法の制定が特に緊急の課題である。同法の制定にあたっては、諸外国の取り組みや「国連・反人種差別モデル国内法」などを参照し、以下のような差別禁止事由と差別禁止分野の特定に留意すべきである。審議会の最終答申では、差別禁止事由と差別禁止分野を明示する差別禁止法の制定に言及すべきである。

【差別禁止事由】人種、皮膚の色、性別、性的指向・性的自己認識、婚姻上の地位、家族構成、言語、宗教、政治的意見、民族的又は国民的出身、年齢、身体的・知的障害、精神的疾患、病原体の存在、遺伝子など

【差別禁止分野】雇用・職場、教育、居住、医療、物品及びサービス提供、施設利用など

６．人権救済機関（人権委員会）の組織

「中間取りまとめ」は全国一元型の人権救済機関（人権委員会）を想定している。しかし、人権侵害・差別事案は人びとの生活現場で生起するので、人権救済機関は地方ごとに設置すべきである。

　「中間取りまとめ」では、中央に置かれた一つの人権救済機関が全国を包括的に所掌する体制になっており、地方には法務局及び地方法務局の人権擁護部門を改組した地方事務局を置くことになっている。
　しかし、今後期待される分権化社会においては、このような中央一元的な人権救済機関よりも、地方ごとに救済機関を設置する分権型の組織形態が望ましい。人権侵害や差別事案は、人びとの生活の現場で生じる場合が多い。したがって、人権救済機関は地域の実情やその地域が抱える問題点、地域に根付く因習や慣習などに精通した者によって構成されることが求められる。人権救済機関の設置にあたっては、都道府県や政令市にそれぞれ独立した人権委員会を置き、かつ各々の委員会が独自の事務局を備える必要である。

７．人権救済機関（人権委員会）の独立性・多様性

人権救済機関（人権委員会）の実質的な独立性を確保するため、委員のジェンダーバランスを確保し、各種マイノリティ出身の委員を選任し、委員会の独自の財政基盤を確立し、委員選任過程の公開性・透明性を保持するなどに配慮すべきである。　人権救済機関の事務局職員の多様性を確保することも重要である。

　「中間取りまとめ」では、人権救済機関には「政府からの一定の独立性が不可欠」であるとされており、また人権救済機関の多様性を確保するために、委員の選任においては「国民の多様な意見が反映される方法」を採用し、「委員の選任について、ジェンダーバランスにも配慮する必要がある」と述べられている。
　しかし、人権救済機関の独立性や多様性を担保するには、これだけでは不十分である。委員選任の公開性・透明性の確保や、委員を各種マイノリティから積極登用することなどが不可欠である。また、予算を独立して計上するなど、財政上の独立性にも考慮しなければならない。さらに、事務局職員の採用においても、法務省や他の行政機関からの出向は必要最小限にとどめ、人権救済活動に取り組んできた弁護士や人権ＮＧＯのメンバーなどを積極的に受け入れるべきである。

８．人権救済機関（人権委員会）の救済権限

人権救済機関（人権委員会）による「積極的救済」については、これを行う場合の要件を厳格に規定し、権限濫用を招かぬように留意しなければならない。また、「積極的救済」が単なる画餅に終わらぬよう、拘禁施設内の暴行などの公権力による人権侵害や、悪質な差別行為については、適切かつ十分な救済権限を整備すべきである。

　「中間取りまとめ」は、人権救済制度の具体的役割として「簡易な救済」と「積極的救済」という二つの救済手法を提示し、前者はあらゆる人権侵害を対象とする相談、あっせん、指導等の任意的・非権力的な手法であり、後者は「差別や虐待など、一般に自らの人権を守ることが困難な状況にある人々」に対する「より実効性の高い調査手続や救済手法」であるとしている。そして、「積極的救済」の対象となる事案として、差別、虐待、公権力による人権侵害、メディアによる人権侵害という四類型を挙げ、これらについては一定の強制調査権限を伴う調停、仲裁、勧告・公表を行う権限を人権救済機関に付与し、さらに悪質な差別表現行為や慣行的な差別的取扱いなどに関しては、人権救済機関が命令や裁定を行うことも検討するとしている。
　人権侵害類型には大きな問題があるが、このような救済権限のあり方そのものは是認できる。しかし、実際の法整備や制度運用に際しては、積極的救済を行う場合の要件を厳格に規定し、権限濫用を招かぬように留意しなければならない。その一方で、積極的救済が単なる画餅に終わらぬよう、拘禁施設内の暴行などの公権力による人権侵害や、悪質な差別行為については、適切かつ十分な救済権限を整備すべきである。

９．公権力による人権侵害の相対的軽視

「中間取りまとめ」は「公権力による人権侵害すべてを積極的救済の対象とするのは相当でない」としている。しかし、特に拘禁施設における人権侵害の実態を直視し、公権力による人権侵害全般を新設される人権救済機関（人権委員会）の所掌対象とすべきである。

　「公権力による人権侵害すべてを積極的救済の対象とするのは相当でない。」（第４−（３）−イ）との記述は、警察・刑務所・入管のような拘禁施設内における虐待、人権侵害、差別行為を対象外とすることを意味するものであってはならない。この点に関しては、自由権規約人権委員会の日本政府報告書に関する最終見解(1998年)第10項で、警察・入管職員による虐待の申立について調査・救済できる独立した機関がないことに懸念が表明されたを想起すべきである。公権力による人権侵害については特に聖域を設けず、あらゆる事象を「積極的救済」の対象とすべきである。

１０．拘禁施設への立ち入り調査権限

「中間取りまとめ」には言及されていないが、密室における公権力における虐待等が問題とされている拘禁施設に対する抜き打ち的な立ち入り調査権限を、人権救済機関（人権委員会）に付与すべきである。

　密室での差別や虐待のような公権力による人権侵害が危惧される、警察・刑務所・入管のような拘禁施設に関しては、人権救済機関（人権委員会）の抜き打ち的な立ち入り調査権限を明記すべきである。自由権規約人権委員会の上記最終見解も、こうした権限を求めていると解される。最終答申では、是非とも、この権限に言及すべきである。

１１．マスメディアによる人権侵害

マスメディアによる人権侵害については、まずメディア側の第三者機関等による自主規制に委ねるべきである。人権救済機関（人権委員会）はメディアによる自主的・自律的規制によっても申立者が実効的に救済されない場合に限り、救済にあたることとすべきである。

　「中間取りまとめ」では、マスメディアによる人権侵害に関しては、第一次的にはメディア側の自主規制に任せるが、犯罪被害者やその家族、あるいは被疑者・被告人の家族などに対する報道によるプライバシー侵害については、強制調査権限を伴った「積極的救済」の対象とするとしている。
　しかし、民主主義社会においてマスメディアが果たしている役割や、表現の自由および報道の自由が有する重要性に鑑み、マスメディアがかかわる事案については、報道によるプライバシー侵害も含めて、まずそのすべてをメディア側の第三者機関等による自主的・自律的規制に委ねるべきである。政府から独立した人権救済機関といえども行政機関の一種であることに変わりはないので、人権救済機関が報道に関する事案に直接関与することは極力避けるべきであり、また仮に救済権限を及ぼす場合でも、メディアに対して強制調査を行うことは認めるべきではなく、あくまでも任意的・非権力的な手法に徹するべきである。

１２．インターネット上の人権侵害

インターネット上の差別煽動や人権侵害は、地域を越え、深刻な事態を招くおそれがあり、より実効的な救済手続が必要である。他方で、インターネット上の表現の自由も確保すべきであり、公権力による介入は極力避けるべきである。第一次的には、プロバイダー業者の自主的規制を促すこととし、これによって問題が解決しない場合に備え、審議会は人権救済機関による救済手続をより明示的に示すべきである。

　「中間とりまとめ」はインターネット上の人権侵害について、「実効的な救済の在り方を引き続き検討することとする」と述べるにとどまり、具体的な方策を示していない。インターネット上の差別煽動や人権侵害は、地域を越えて広く全国や世界にまたがる問題であり、きわめて深刻な事態を招くおそれがあることからも、より実効的な救済手続が必要である。
しかしながら、インターネット上の表現にまつわる人権侵害は、表現の自由の保障と密接な関連をもつ事柄でもあるため、その処理には慎重な配慮が要請される。国家の干渉をほとんど受けることなしに情報の流通が可能となるインターネットは、表現を道じた個人の人格の発展と民主主義の進展に寄与するところが大きく、公権力による介入は可能な限り避けるべきである。
したがって、最終答申においては、第一次的にはインターネット・プロバイダー業界の自主的・自律的な救済手続の整備を積極的に促すとともに、自主的・自律的解決が望めない場合に備えて、新たな人権救済機関による救済手続についても、より明示的な言及が必要である。

１３．人権救済機関（人権委員会）の政策提言機能

「中間取りまとめ」では、人権救済機関は「政府への助言」事務を所掌すべきであるとしている。しかし、ここは政府への「助言」でなく、「提言」と表現すべきである。　また、人権救済機関は、いかなる主体に向けて、何のために、どのような「提言」を行うこととするかについて、明確化すべきである。

(1)「助言」でなく「提言」機能を
　「中間取りまとめ」は、「人権救済機関は、人権救済とともに、人権啓発、政府への助言等の事務を所掌すべき」であるとしている（第６−６）。しかし、政府への「助言」は弱すぎる。政府から真に独立した機関なら、堂々と立法・行政・司法機関に対して、対等な立場から、人権政策や人権施策を「提言」できる存在であるべきである。こうした文言で表現される権能しか持たない人権機関は、政府から実質的に独立した機関と見なすことはできない。

(2)政府・議会等への「提言」機能の明確化
　「中間とりまとめ」は、「人権救済機関が救済や啓発に係る活動の過程で得た経験・成果を政府への助言を通じて政策に反映させていくことも有用」としているが、誰に対して何について助言するのか、また、その助言に対する対応について、全くふれられていない。　人権フォーラム２１は、中央人権委員会と地方人権委員会の設置を提案している。中央人権委員会は、国会及び内閣に対し、（１）国の人権教育・啓発に係る政策および施策のあり方、（２）人権問題に係る法令の制定改廃、（３）人権施策の実施に係る行政慣行の変更、（４）人権諸条約の批准又はこれへの加入、（５）国連他、諸外国の人権機関との協力、（６）日本が締約国となっている人権諸条約上提出が義務づけられている政府報告書の作成などについて提言を行い、地方人権委員会は、都道府県又は政令市の首長ならびに議会に対し、相応する提言を行うものとしている。提言を受けた機関は、その対応について住民に説明しなくてはならない。
　審議会は、人権フォーラム２１の上記の人権政策提言内容を参照し、人権救済機関の人権政策提言機能について、より具体化すべきである。

１４．人権救済機関（人権委員会）の教育・啓発機能

「中間取りまとめ」における人権救済機関の人権啓発機能は、その対象と内容が不明確である。審議会は、人権フォーラム２１の人権政策提言を参照し、その対象と内容に明確化に努めるべきである。

　「中間とりまとめ」は、人権啓発の重要性を指摘しているが、対象が不明確である。人権フォーラム２１は、「人権教育のための国連10年推進本部」と提携し、「『人権教育のための国連10年』に関する国内行動計画」を推進するため、法執行機関職員（検察事務官、矯正施設・更正保護管、入国管理関係職員、海上保安官、消防職員、警察官など）や自衛官など特定職業従事者を対象とする人権教育・啓発活動の積極的推進を提言している。また、人権救済機関は、立法関係者（議会議員を含む）や司法関係者の人権教育・啓発を充実させる必要がある。このため、たとえば、司法研修所の講義内容に「人権法」及び「国際人権法」が含まれるよう特に配慮すべきである。

１５．人権に関する行政機構のあり方

「中間取りまとめ」では扱われていないが、人権問題を所掌する行政機構のあり方も重要な問題である。従来のタテワリ的人権行政を排し、内閣府に広範な人権行政について総合調整機構をもつ人権庁を新設する必要がある。

　これまでの割拠主義的な人権行政のあり方を是正するために、人権フォーラム２１が人権政策提言で提唱するように、政府から独立した実効的な人権救済機関の設置に行政機構の側から対応するものとして、内閣府に人権庁を設置し、人権施策に関する総合調整機能を付与することを検討すべきである。
それができない場合においても、最低限のこととして、人権教育・啓発に関する答申に基づいて設置された「人権教育・啓発中央省庁連絡協議会」を改組、発展させ、「人権施策中央省庁連絡協議会」を設置すべきである。

１６．人権擁護委員制度の改編

「中間取りまとめ」では、人権擁護委員制度については、人権救済制度の在り方に関する答申後に、審議会で引き続き検討するとして、同制度の具体的な改編方向は示されていない。しかし、人権侵害・差別の当事者からほとんど信頼されてこなかった同制度は、広く市民に親しまれ、信頼される組織に抜本的に改編する必要がある。　現行制度の若干の手直しで済ませることは、許されない。

　「中間取りまとめ」では、人権擁護委員制度についてはこれを残存させた上で、新たに設ける人権救済機関の地方事務局の下におき、人権救済機関によるあっせん、調停、仲裁や調査手続に参加させることを想定していると思われる。
　しかし、既存の人権擁護委員制度は、人権侵害や差別を受けた者から十分に信頼されてきたとはいえず、このことは１９９３年の総務庁（当時）実施の実態調査結果からも明らかである。よってこの際、人権擁護委員制度を抜本的に改編し、これまでの名誉職的な制度から、真に人権保障に役立つ制度へと改めるべきである。このため人権フォーラム２１では、現行の全国約14,000名の人権擁護委員を約6,000名に規模縮小し、専門的な人権研修を実施した上で、有給の専門職とすることを提言している。

１７．国際人権法の国内実施体制

「中間取りまとめ」では、国際人権法に基づく人権救済手続については全く言及されていない。審議会は、日本国内における人権救済制度を充実するため、日本が締約国となっていない人権諸条約を批准し、人権条約上の個人通報制度を日本国内で利用可能とすべきことにも、明示的に言及する必要がある。

　「中間とりまとめ」では、国際人権法に基づく人権救済手続については全く言及されていない。しかし、審議会に対する法務大臣からの第２号諮問は、「国内」の制度に限定されていない点に留意する必要がある。
自由権規約第１選択議定書及び女性差別撤廃条約選択議定書などの批准や、人種差別撤廃条約第１４条及び拷問等禁止条約第２２条に基づく宣言を行なうことにより、日本においていわゆる個人通報制度を利用可能にすることは、人権を侵害されたとする者の救済の可能性をさらに広げることになる。審議会における重要な論点の一つとして、これらの早急な検討が必要である。
最終答申においては、このような国際的な人権救済制度に関しても明示的に言及する必要がある。

１８．市民社会との協働、恒常的なＮＧＯの参加等

「中間取りまとめ」は、人権救済に取り組む国、自治体、民間の機関・団体と人権救済機関が連携協力関係を構築していく必要性に言及している。しかし、具体的な展望は示されていない。審議会は、人権ＮＧＯとの協働や恒常的協議の必要性等について、十分に審議すべきである。

　「中間取りまとめ」は、人権救済に取り組む国、自治体、民間の機関・団体と人権救済機関は連携協力関係を構築していく必要性に言及している。しかし、具体的な展望は示されていない。政府から独立した人権救済機関（人権委員会）は、国の立法・行政・司法機関、自治体の諸機関、ならびにこれまで人権相談や救済にかかわってきた各種ＮＧＯと対等な立場で協働することで、はじめて実効的な人権救済活動が可能となる。最終答申では、諸外国での経験を十分に参照し、特に人権ＮＧＯとの協働関係の重要性について、言及すべきである。同時に、人権救済機関と人権ＮＧＯとの恒常的な協議の必要性についても言及すべきである。