제1장 외국인 인권 관련 법제도와 기본정책
		1-1. <헌법-인권기본법-차별금지법> 체계의 마련 1-1-1.　국제인권제조약의 완전비준·실시 　일본은 국제연합이 채택한 28개의 국제인권제조약 가운데, 2002년 1월 현재, 10개의 조약을 비준 또는 가입하고 있다. 　그러나 두 개의 중요한 국제인권 관련 조약(이주노동자권리조약과 자유권규약 제1선택의정서)이 비준되지 않은 채로 남겨져 있다. 또한 일본정부는 비준한 조약 가운데 두 개의 주요 조약에 대해 일부 조문에 유보와 해석선언을 하여 완전한 비준에 이르지 않았다. 또한 비준된 조약은 국내 법규와 같음(헌법 제98조)에도 불구하고 그 실시 상황은 불충분하다. 우선, 여성차별철폐조약의 비준(1985년)에 따른 국적법 개정 이후, 조약비준에 따른 국내의 관련법 정비가 전혀 이루어지지 않고 있다. 또한 그 밖의 실시상황에 대해서도 '3-2 일본정부의 대응'에서 살펴본 대로 각 조약위원회로부터 조약에 위반되는 상황과 미흡한 실시상황을 지적 받고 시정을 권고 받았다. 　국제인권제조약의 완전 비준, 완전 실시를 위한 과제 가운데, 특히 이주자·외국국적자의 인권과 관련된 중요사항은 아래와 같다. 1) 국제인권규약(자유권규약) 제1선택의정서의 비준 　일본정부는 개인통보제도(인권침해를 받은 개인이 규약인권위원회에 통보하는 제도)를 규정한 선택의정서에 대해 '사법권 독립을 침해할 우려', '국내 구제절차의 체계에 혼란을 가져올 우려' 등을 이유를 들어 비준하지 않고 있다. 이 때문에 현행 국내법제 아래에서 인권침해에 대한 구제를 받지 못했던 이주자·외국국적자가 국제기관에 호소할 기회가 닫혀 있다. 선택의정서를 비준하여 개인통보를 가능하게 하여 인권구제의 길을 국제사회에 열어야 한다. 　또한 일본정부는 마찬가지로 개인통보제도를 규정한 인종차별철폐조약 제14조에 규정된 선언을 하고 있지 않고, 개인 및 집단에 의한 통보제도를 규정한 여성차별철폐조약의 선택의정서(1999년 국제연합 채택)도 비준하지 않고 있다. 이들 선언 및 비준도 함께 이루어져야 한다. 2) 이주노동자권리조약의 비준 　이주노동자권리조약은 체류의 합법·비합법에 관계없이 보장되는 권리를 구체적으로 규정하는 등, 이주자·외국국적자의 권리에 관한 국제기준과 권리보장의 가이드라인을 명시한 조약이다. 이 조약을 비준하여 이를 이주자·외국국적자의 인권보장 정책의 기본적인 규범으로 하여 국내법의 정비를 포함한 실시조치를 취해야 한다. 또한, 이 조약이 비합법적인 체류상태에 있는 이주자·외국국적자의 합법화(이른바 엠네스티 정책, 동조약 제69조)를 규정하고 있는 것은 특히 주목된다. 3) 인종차별철폐조약 유보의 철회 　인종차별철폐조약의 비준에서 일본정부는 인종차별을 형법상의 범죄로서 처벌할 의무를 규정한 제4조 (a)(b)는 '헌법의 표현의 자유에 저촉될' 우려가 있다 하여 이를 유보하고 있다. 그러나 제4조 (a)(b)는 인종차별과의 투쟁에서 중요한 부분(인종차별철폐위원회 「일반적 권고)15, 1993년)이며, 또한 인종차별의 금지는 '표현의 자유에 관한 권리와 정합 한다'(상동). 이 유보를 철회하고 인종차별을 금지하는 법률을 제정하여 조약비준을 내실 있는 것으로 해야 한다. (본장 「5-1-3」 및 「제10장 4-3」참조) 4) 아동의 권리조약에 대한 해석선언 및 유보 철회 　일본정부는 아동의 권리조약 비준에서, '(아동과 부모의 분리 금지를 규정한) 제9조 1은 강제퇴거에 적용되지 않는다', '(출입국관리에서 가족의 재결합 촉진을 규정한) 제10조 1은 입국심사의 결과에 영향을 주지 않는다' 라는 두 가지 해석선언을 했다. 또한 구금(입국관리국의 수용을 포함)된 아동에 대한 적정한 처우, 성인과의 분리, 가족과의 접촉 유지 등을 규정한 제37조 (c)를 유보하였다. 이러한 것들에 대해 '아동의 권리에 관한 위원회(조약위원회)'에서 '우려'를 표명하였다. 이러한 이주자·외국국적자의 아동의 기본적 인권을 경시한 해석선언과 유보는 철회되어야 한다. 1-1-2. 외국인인권기본법의 제정 　앞서 서술한 「2-2」에서 검토한 외국인의 기본적 인권의 처리와 관련하여 헌법에 어떠한 내용으로 명문화된 것이 아니라 조문해석에 따른 것에 지나지 않는다. 게다가 실태를 보면, 근년의 국제 인권조약 비준과 국내외의 비판에 의해 외국인 인권보장의 범위가 서서히 넓어지고 있다. 이러한 불명확한 상황은 정부의 자의적인 법운용과 이에 수반하는 인권침해를 허용하고 있다. 이와 같은 상황을 해소하기 위해 외국인이 헌법상의 기본적 인권의 향유 주체인 것을 명시하고, 나아가 국제인권기준을 가이드라인으로 하여 권리내용을 명문화하는 외국인인권기본법(가칭)의 제정을 제언한다. 외국인인권기본법은 다음과 같은 내용을 담은 것으로 한다. (1) 목적 　헌법 전문(前文)의 '국제사회에서의 명예로운 지위', 세계인권선언의 '자유, 평등' 그리고 '우애'를 실현하기 위해, 일본사회에서의 민족, 인종차별의 철폐와 다문화·다민족 공생사회의 실현을 목표로 한다.   (2) 요지   a. 다문화·다민족 사회의 선언   b. 헌법의 기본적 인권은 국적, 인종, 민족, 법적 지위를 불문하고 일본국 영역에 있는 모든 사람에게 보장되는 권리이다.   c. 국제인권제조약에 정해진 권리도 또한 같다.   d. 특히 노동자의 권리, 가족의 결합권, 아동의 권리와 교육권, 사회보장의 권리, 재판을 받을 권리, 거주권 등, 특히 외국인과 민족적 소수집단(minority)이 위협받기 쉬운 권리를 예시하고 이를 보장하는 국가의 의무를 명기한다.   e. 소수집단의 권리 존중, 보호, 추진.   f. 차별을 금지하고 권리침해의 피해자를 구제하는 국가의 의무를 명기한다.   g. 인권기본법은 출입국관리 및 난민인정법(입관법)·외국인등록법(외등법)의 상위법인 임을 명기한다.   h. 적절한 방법으로 선출된 외국인을 포함한 다민족·다문화 공생사회 추진협의회를 설치한다.   i. 동협의회는 일정기간마다 다민족·다문화 공생사회 추진 기본계획을 작성하고 이의 실시를 감시한다.   j. 각 지방자치단체도 같은 협의회를 설치하여 기본계획을 작성함과 동시에 이의 실시를 감시한다. (3) 입법과정 　외국인인권기본법의 기초(起草)는 아래와 같은 내용이 중요하다.   a. 독립된 권한을 가진 기관에 의한 실태조사를 실시한다. (「제10장 4-1 1)참조」) 　  b. 정부 각 성청(省廳)은 입수된 외국인 현황에 관한 자료를 정보 공개한다.   c. 적절한 방법으로 선출된 외국인이 포함된 협의회가 기초를 하고, 그 경과 역시 재일외국인을 포함한 일반시민에게 공개하여 의견을 듣는다. 그 뒤 국회를 통한 통상 입법 절차를 밟게 한다.  d. 법의 성립 후, 이 협의회는 상기한 (2)-h의 협의회로 개조한다.   (4) 관련법 　인권기본법과는 별도로 관련 영역에서의 권리보장을 위해 아래에 예시한 것처럼 법률의 제정을 검토한다.   a. '민족적 소수집단의 권리와 사회 참여를 보장하는 법'(가칭)   b. '구식민지 출신자와 그 자손(소위 '재일')의 권리를 보장하는 법'(가칭) 1-1-3. 민족·인종차별금지법의 제정과 제3자기관의 설치 　현실적으로 존재하는 민족차별, 인종차별을 금지하고, 범죄로서 규범화하는 법적 수단이 요구되고 있다. 구체적으로는 인종차별철폐조약에 기초한 국내 입법인 민족·인종차별금지법의 제정이고, 또한 파리원칙을 가이드라인으로 한 국내 인권구제기관의 설치이다. 이들은 앞서 서술한 '5-1-2. 외국인인권기본법 (2)요지 f항'의 실효성 확보를 목적으로 한 법과 제도이다. (「제10장 4-3」참조) 1-2. 국적법, 입관법의 개정과 외등법의 폐지 　현행 법체계에서 외국인의 법적 지위와 처우를 정한 법률은 국적법, 입관법, 외등법이다. 국적법은 국민의 범위를 정함과 동시에 '일본국적을 지니지 않은 자'인 외국인의 범위를 규정하고 있다. 입관법, 외등법은 외국인의 '공정한 관리'를 목적으로 한 관리법이다. 여기에서는 헌법상의 기본적 인권과 국제인권기준의 관점에서 국적법에 '권리로서의 국적'이라는 개념을 도입할 것, 나아가 입관법, 외등법에 의한 관리를 인권기준에 입각하여 제한 할 것을 제언한다. 1-2-1. 국적법의 개정 　현행 국적법은 혈통주의를 윈칙으로 하고 있어 외국인 및 그 자녀가 일본국적을 취득할 방법은 극히 제한되어 있다. 우선, 출생에 의한 국적취득과 관련하여, 현행법에는 전통적 일본의 가부장적 가족제도인 이에제도(家制度)의 흔적인 '준정(準正)'제도(일본인 아버지, 외국인 어머니의 혼외(婚外) 자녀가 일본국적을 취득하기 위해서는 일본인 아버지의 인지(認知)와 양친의 결혼이 요구된다)가 있는데, 이것은 혼외 자녀에 대한 차별이다. 출생후의 국적취득제도인 귀화제도는 본래의 이름을 일본식 이름으로 변경하도록 요구하는 등, 일본국적을 일본인의 민족적인 특질과 결부 지어 운용하고 있다. 특히 구식민지 출신자 및 그 자손은 전후에 일본국적을 일률적으로 박탈당한 뒤, 오늘날의 3, 4세대에 이르기까지 귀화를 통한 방법 외에는 일본국적을 인정받을 수 없다. 게다가 현행법의 국적선택제도에서 볼 수 있듯이, 이중국적을 멀리하고 일본국적자와 외국국적자(외국인)의 구별을 엄격히 한다는 국적관리의 목적이 중시되고 있다. 반면, 사회와 국가의 보호를 받는 아동의 권리를 보장하는 기능(자유권규약 제24조 3, 일반적 의견 17)이 경시되고 있다. 이러한 결과, 현행법은 재일코리언이 3, 4세대를 맞이하고 새로운 이주자가 사회에 참여하고 있는 현상황, 더구나 복수 민족의 부모를 가진 아동이 증가하고 있는 현상황에 부합되지 않는다. 국제인권제조약의 위원회도 현행 국적법의 문제점을 지적하였다. 따라서 현행법의 차별적인 규정을 철폐함과 동시에, 사회 구성원이 다민족화되고 사회와 국가가 권리를 보장해야 하는 아동들의 민족, 문화적 배경이 다양화되고 있는 다민족·다문화 사회의 현상황에 맞추어 현행법을 개정할 것을 제언한다. 국적법 개정은 아래의 내용을 담은 것으로 한다.  1) '권리로서의 국적'의 명문화  2) 국적취득에서의 출생지주의적 요소의 확대  3) 국적선택제도의 철폐와 이중국적 용인  4) 준정제도의 재검토  5) '귀화'라는 호칭을 폐지하고, '출생후 국적취득'으로 한다. 그 때 민족명이 존중되도록 적절한 조치를 취한다.  6) 구식민지출신자와 그 자손에 대한 국적취득의 특례조치 도입 (이하, 상세한 내용에 관해서는 「제5장 어린이와 국적」을 참조) 1-2-2. 입관법의 전면개정 및 제도개정 등 　입관법과 입관제도의 기본적인 문제점은 본장 「1, 2」에서, 그리고 국제인권제조약의 위원회가 지적하고 있는 문제점은 「3-2」에서 나타낸 바와 같다. 여기서는 '인권기본법', '차별금지법'에 입각한 입관법 및 제도의 전면적 개정을 실시할 것을 제언한다. 전면개정은 '인권기본법', '차별금지법'이 성립되기 이전이라도 헌법의 기본적 인권 및 국제인권기준에 준하여 준비, 실행되어야 한다. 나아가 전면개정이 이루어지기까지의 경과조치로서, 현행법의 차별적인 내용, 긴급을 요하는 내용 및 국제인권제조약의 위원회가 권고한 내용에 관해서는 법개정이 수반되지 않는 제도개정 및 부분적 법개정을 제언한다. (1) 입관법 전면개정 　 1) (목적) 입관법 제1조 '목적'을 다음과 같이 수정한다. 　　a- 입관법 제1조에 인권조항을 삽입하고 '모든 사람의 출입국에 대한 공정한 관리'는 인권보장 아래에서, 또한 외국인 인권기본법의 틀 안에서 이루어지는 것으로 한다. 　　b- 난민인정법은 입관법과는 별도의 법(난민인정법)에 기초하여 법무성에서 독립한 신설부국에서 맡도록 하고 난민인정을 본조(本條)에서 삭제한다. 2) (체류제도) 현행의 입국 및 체류허가제도를 <허가-인정>제도로 전환한다. 　 '허가'에 의한 체류자격은 정책실현을 위해 국가가 허가하는 체류자격이다. 이 허가는 국가의 권한과 재량에 의해 이루어지지만, 이 권한과 재량은 인권(노동권 포함)에 의해 제한된다. 이들 체류자격은 현행 입관법의 「별표 제1」에 명시된 자격과 대응되는데, 자격을 통합하여 현행 사증제도에 맞추어 수를 줄인다. 그 전제로 '단순노동을 인정하지 않는다'라는 각의결정을 폐지한다. '인정(認定)'에 의한 체류자격은 외국국적자·이주자의 거주, 생활실태에 기초하여, 그의 인권을 국가가 인정하고 이를 존중, 보호, 촉진하는 보장으로서의 자격이다. 따라서 외국국적자·이주자의 인권보장은 국가의 의무라는 관점을 바탕으로 한다. 여기서 '인정' 행위는 난민인정수속이 가지는 본래의 성질과 마찬가지로 사실 적용 행위이며 기속적(羈束的) 성질이 강하고 국가의 재량권은 극히 제한되어 있다(요건에 해당하는 자는 반드시 인정해야 한다). 또한 심사에서의 입증책임은 신청 측과 심사 측으로 분담된다. 그리고 현행 난민인정수속은 신청자에게 과중한 입증책임을 지게 하는 등 문제가 많고 그 결과, 난민인정 수는 매우 한정되어 있다. 여기서는 바람직한 본래의 난민인정수속을 염두에 두고 있다. 인정을 받지 못한 경우의 구제수단으로는 사법심사(재판) 외에 행정불복심사법에 기초한 심사청구, 국내 인권구제기관에 대한 진정(본장「5-1-3」및「제10장 4-3 6」참조)이 열려 있다. 체류인정의 요건이 되는 권리는 헌법, 국제인권제조약, 관련 국내법(노동기준법 등)이 보장하는 권리이며 외국인 인권기본법에 예시된다(「5-1-2 (2)요지 d항」참조). 또한 신청자의 사회통합 정도에 따라 인정받는 권리의 범위가 좌우되지 않도록 요건을 정한다. 체류기간은 인정받는 권리 및 거주, 생활실태에 따라 유기한인 '거주자격'과 무기한인 '영주자격'이 있다. 허가자격 및 인정자격은 아래에 예시하는 것을 내용으로 한다. 　 　　a-1 특정업무 현행법「별표 제1」의 1 및 2의 일부에 해당하는 자 　　a-2 노동 상기 이외의 수입이 따르는 모든 활동 (「제2장 5-3)참조) 　　a-3 유학·연수 현행 '유학', '취학', '연구' 및 엄밀한 조건이 붙여진 '연수' 　a-4 단기체류 현행 '단기체류'에 대응한다 　 　　 b-1 영주 일정기간(예를 들면 3년) 이상, 일본에 체류하고 있는 자 　　b-2 인권상 인정되어야 할 체류            인권기본법(「5-1-2 (2)요지 d항」참조) 에 예시된 권리에 기초한 체류 　   3) 강제퇴거 수속에서의 인권보장을 다음과 같이 명확히 한다. 　　a-　강제퇴거 사유에 인권조항을 삽입한다. 외국인 인권기본법에 예시된 권리 (「5-1-2 (2)요지 d항」참조)가 인정된 자는 강제퇴거 대상에서 제외한다. 따라서 인정자격을 인정받은 자 및 이를 신청중인 자, 난민으로 인정받은 자 및 이를 신청중인 자는 강제퇴거 대상에서 제외된다. 인권조항에 의한 강제퇴거의 면제에 대해서는 국내 인권구제기관 (본장「5-1-3」 및 「제10장 4-3 6」 참조)에 심사를 요청할 수 있다. 　　b-　강제퇴거수속 (수용 포함)에서의 인권보장을 명문화함과 동시에 관련법을 개정한다. 특히 수용요건을 엄격화, 명문화한다(「제8장 5-3」참조). 　4) 현행법이 강제퇴거와 형사처벌 즉, 이중처벌이 되는 문제점을 해결한다. 초과체류, 자격외(資格外) 활동, 불법입국 등에 대한 벌칙 (현행법 제70, 71, 72, 73조)을 폐지한다(「제9장 3-3 제언11」참조). 　5) 입관법 제23조의 여권·허가증 등의 상시휴대의무를 폐지한다. 　6) 현행 출입국관리 기본계획(입관법 제61조 9)은 폐지한다. 출입국 관리를 포함한 외국인의 지위와 처우를 둘러싼 시책은 외국인인권기본법에 정한 기본계획(본장「5-1-2 (2)요지 i.」참조)을 바탕으로 한다. (2) 경과적 조치 　　　　　　─법개정을 수반하지 않는 당면 제도개선 및 긴급을 요하는 부분적 법개정 　7) 연수·기능실습제도를 근본적으로 재검토하고 기능실습제도는 폐지한다 (「제2장 4-3」참조). 　8) 국제인권제조약 위원회의 권고를 따라 아래와 같은 사항을 실시한다. 　　a-　포괄적·정기적 엠네스티의 실시(체류특별허가의 운용) 　　b- 입관직원의 인권교육 　　c-　입국심사중 및 입국불허후의 송환전 외부교통권 보장 d- 강제퇴거수속에서 '수용전치주의(收容前置主義)'의 법해석 포기, 외부교통권 보장, 가방면(假放免)기준의 공개와 인권기준의 삽입(「제8장 5-3」참조). 　　e-　체류기간내의 재입국 보장 　9) 심사기준에서의 '일본인 가족·혈연' 편중을 바로 잡고 아래의 사항을 실시한다. 　　a- '정주자' 고시의 개정, 「입국·체류심사요령」의 '정주자' 관련 부분의 공개와 개정 　　b-　체류특별허가 기준의 공개와 개정 　　c- 위의 두 가지 심사기준에 '가족의 결합권', '아동의 권리·교육권' 등의 인권기준 도입   10) 1990년대에 실시되었던 '불법입국', '불법체류' 대책을 목적으로 한 법개정을 재검토한다. 특히 '불법취업자· 불법입국자와 관련된 자'를 처벌하는 벌칙을 폐지한다.   a- 불법입국(현행법 제3조)을 확대한 1997년 개정법 '불법입국하는 목적'의 폐지   b- 1989년 개정법 '불법취업조장죄'와 1997년 개정법 '불법입국자의 장닉(藏匿) ·은피(隱避)'의 폐지   c- 1999년 개정법 '불법체류죄'의 폐지   d- 강제퇴거후의 입국거부기간을 1999년 개정법의 5년에서 1년으로 되돌린다.   e- 2001년 개정법에 의해 신설된 입국거부 사유와 강제퇴거 사유 및 심사관의 조사권한을 폐지한다.   11) 입국금지 사유(현행법 제5조)와 강제퇴거 사유(동조 27조)의 재검토. 특히 차별적인 조항(전염병환자, 정신장애자, 매춘피해자 등과 관련된 조항)의 폐지   12) 통보제도와 관련하여 아래와 같은 재검토를 실시한다. 　　a-　공무원의 통보의무(현행법 제62조 제2항) 폐지. 형사소송법 제239조의 고발의무에 대해서는 다른 법률에 기초한 권리구제나 사회보장, 시민등록 의무 등을 통해서 얻은 정보의 비밀엄수 의무가 우선한다는 것을 정부견해로서 명확히 한다. 　　b-　시민의 통보(현행법 제62조 제1항) 및 보상금제도(제66조)의 폐지 　13) 행정불복심사법의 적용 제외(동법 제4조 1항 10호)를 폐지한다. 　14) 난민인정제도 관련 조항의 재검토 　　a-　입국시의 일시비호제도(현행 입관법 제18조 2)의 운용을 적정화하는 적절한 조치를 취한다. 　　b-　입국한 날부터 60일 이내에 난민신청을 해야 한다는 규정(현행법 제61조 2 제2항)을 폐지한다. 　　c-　난민인정신청 중인 자는 강제퇴거수속(수용 포함)의 적용에서 제외한다. 1-2-3　 난민인정법의 신설 　적극적인 난민 수용(수용 의무), 난민인정기관의 독립성, 난민인정의 원활화, 난민의 적응 지원·생활보장을 골격으로 하는 난민인정법을 새로이 제정한다(상세한 내용에 대해서는 더욱 검토한 뒤 제언하겠다). 1-2-4. 외등법 폐지 　외국인등록법은 폐지한다. 　외국국적 주민은 지방자치 제10조가 정한 지방자치단체의 '주민'인 것을 확인하고, 주민기본대장법(住民基本臺帳法)에 기초한 주민등록을 하도록 법개정 한다(「제7장 2-3」참조).

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